El Derecho a la Información, los Archivos Públicos y Democracia
Patricia Galeana*
Hace más de un cuarto de siglo que se incluyó en el artículo 6° constitucional la obligación del Estado de garantizar el Derecho a la información. Sin embargo el Legislativo omitió todo este tiempo legislar sobre la forma en que el Estado debe garantizar este derecho humano de tercera generación, internacionalmente reconocido como un derecho inalienable en la era de la información.
Al haber quedado en un mismo artículo la garantía individual básica que exige, que el Estado se abstenga de limitar en forma alguna la expresión de las ideas; salvo las razones legalmente establecidas, de ataque a los derechos de terceros, el derecho a la información se interpretó como una garantía social relativa a la regulación de los medios masivos de información. Ante el temor de la sociedad de que se limitara esta libertad esencial cuyo ejercicio es garantía de las demás libertades, se pospuso la elaboración de la ley reglamentaria del derecho a la información, esencial en una democracia. Cuando de lo que se trataba era de exigir al gobierno el acceso a la información que él mismo posee, la apertura de sus archivos.
Durante todos estos años los diferentes gobiernos postergaron la elaboración de la ley y prevaleció la cultura de la secrecía. Se presentaron al Ejecutivo diversos proyectos de ley que fueron revisados por los subsecuentes jurídicos de Gobernación durante el sexenio pasado, sin que el Ejecutivo mandara la iniciativa correspondiente ni que el Legislativo incluyera en su agenda tan importante materia.
Todo estado democrático tiene la obligación de dar acceso a la ciudadanía a la información que posee en sus archivos, tanto la que genera, como la que recaba de los ciudadanos, con el sólo límite de la privacidad de las personas y la seguridad nacional.
Los archivos gubernamentales deben ser públicos y se debe hacer una Ley de Archivos, una de Datos Personales y la de Acceso a la Información, que especifique qué se entiende por seguridad nacional, así como por privacía de los ciudadanos.
Antes de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información existía una legislación dispersa en materia de archivos. En el nivel federal según decreto presidencial de 1981 el Archivo General de la Nación, órgano descentralizado de la SEGOB, es el asesor del ejecutivo federal en materia de archivos. Sin embargo no se menciona nada sobre el acceso a la información que contienen.
Hasta principios de 1999 incorporé al reglamento interno del AGN el término de 30 años de reserva, que antes había sido sólo tradición oral, pues no existía ninguna norma para reglamentar la consulta de aquellos documentos que por razón de seguridad nacional o contener datos personales, deberían permanecer en resguardo. Tampoco se había establecido qué documentos debían ser transferidos por las diversas oficinas del ejecutivo federal al AGN para consulta pública, por lo que el acceso a dicha documentación era imposible. Igual pasaba en los estados que tenían alguna normatividad al respecto.
Al trasladarse el Archivo General de la Nación a la Penitenciaria porfirista de Lecumberri, ante lo inadecuado del inmueble –construido para un propósito diametralmente distinto–, no se contó con espacio para recibir documentación, como sí se prevé en los inmuebles construidos ex profeso para albergar archivos de otras partes del mundo, que deben contar con las normas internacionales mínimas: 40% de humedad relativa; 15°C de temperatura y cero contaminación de ácidos nítrico y sulfúrico, para la preservación de la documentación.
Como no había espacio suficiente en la antigua cárcel se optó por exhortar a cada Secretaría de Estado para que hiciera su propio Archivo Histórico, acabando con la concepción del Archivo General o Nacional que surgió desde el inicio de nuestra vida independiente. No obstante, la medida fracasó, debido a la falta de recursos humanos y materiales, por lo que las evidencias gubernamentales del quehacer del Estado se han ido perdiendo, unas destruidas premeditadamente, otras por negligencia al ser embodegadas en inmuebles inhóspitos. Las consecuencias de tales acciones se han traducido en ineficiencia gubernamental, al carecerse de memoria para la adecuada toma de decisiones; en falta de transparencia, con la consiguiente corrupción; en la imposibilidad de acceso a la documentación por parte de la ciudadanía y pérdida de memoria histórica. Este mal ejemplo se siguió en las entidades de la República.
La Ley de responsabilidades de los funcionarios públicos incluye la obligatoriedad de hacer entrega de los archivos bajo su responsabilidad, al término del encargo. No obstante, al no especificarse sanción a su incumplimiento, ha sido frecuente que al cambio de autoridades, los nuevos funcionarios encuentren las gavetas vacías y las computadoras en blanco.
Por otra parte, la Ley de Bienes Nacionales considera a los documentos históricos como monumentos constitutivos del Patrimonio de la Nación. No obstante, no existe una reglamentación que especifique cómo se define la historicidad de los mismos. Y hay una duplicidad de funciones entre el Instituto Nacional de Antropología e Historia, cuya ley orgánica hace responsable al Instituto de preservar el patrimonio histórico documental, y el AGN, que debe tener la misma función, pero no cuenta con una ley orgánica, es una dependencia de Gobernación, sin personalidad jurídica ni autonomía presupuestal. Igual sucede con la mayoría de los archivos generales de los estados, que dependen de las Secretarías de Gobierno.
La Constitución contempla que la legislación de archivos es de competencia estatal. Por ello veinticinco estados cuentan con un marco jurídico en materia de archivos obsoleta; catorce de ellos hacen referencia a un sistema estatal de archivos que debe estar coordinado por uno nacional, que hasta la fecha no ha funcionado por falta de soporte jurídico. Once estados cuentan con una ley orgánica o general y nueve tienen sus correspondientes reglamentos. También hay municipios que cuentan con legislación al respecto, aún en estados que carecen de ella.
Hemos vivido un cambio político, que para convertirse en una verdadera transición democrática, requiere de una profunda reforma del estado, de sus estructuras, mediante la revisión integral de la Constitución. En ese sentido, hemos propuesto una reforma constitucional en la que, con base en el artículo 73° constitucional con respeto absoluto a nuestro federalismo y de acuerdo a la cooperación entre los estados, se establezca la facultad coexistente en la regulación de los archivos públicos y la creación de un órgano autónomo del estado responsable de esta tarea.
De esta manera, se establecería como política de estado la preservación y acceso de la documentación que se genera en los tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) y en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), con criterios uniformes y sanciones a los servidores públicos que oculten, destruyan o, por omisión permitan que se deterioren los archivos públicos, uniformándose la metodología archivística y el término para la documentación clasificada, por razón de seguridad nacional o de privacía de los individuos. Cumpliría así el estado mexicano con su obligación como estado democrático de garantizar el habeas data.
En esta legislación deberá hacerse explícita la obligación del gobierno de preservar la documentación, empezando por dotar a los archivos de un inmueble construido ex profeso para cumplir con las especificaciones internacionales del control de temperatura y humedad, imposible de cumplir por ejemplo, en cárceles panópticas, ni en edificios viejos construidos para otros usos. La Ley de Archivos debe contemplar que los acervos se resguarden en un lugar seguro. No como el AGN, que se encuentra junto al gran canal del desagüe, que por el hundimiento del Centro histórico se ha inclinado y corre el riesgo de desbordarse.
Una Ley Nacional de Archivos es esencial para el acceso a la información, que redundará no sólo en la consolidación de nuestro sistema democrático, sino en una administración más eficiente, en cuanto las propias autoridades cuenten con la información necesaria para la adecuada toma de decisiones.
Sólo así se podrá lograr mayor transparencia en el uso de recursos públicos, con la rendición de cuentas correspondiente, para avanzar en el combate a la corrupción. Al tiempo que se evitará que continúe la pérdida de la memoria histórica de la nación.
El ejercicio del derecho a la información permitirá que una ciudadanía mejor informada, pueda participar de manera más consciente y responsable en la vida democrática del país. Este derecho sólo se puede ejercer en los Archivos Públicos.
El camino que hemos seguido ha sido a la inversa, antes de tener una Ley de Archivos y de Datos Personales, hemos hecho la de Transparencia y Acceso a la Información, lo que implica serios problemas. Veamos los más urgentes.
La mayor parte de los países del mundo –y en particular de la región latinoamericana– tienen un plazo mínimo de 25 años de reserva para sus documentos clasificados, no sólo por razones de seguridad nacional, sino porque un tiempo menor puede afectar a la ciudadanía si no hay una legislación que proteja su privacidad.
En el caso de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, el poder legislativo redujo el tiempo de acceso a la información clasificada de un periodo de 20 años, que tenía la iniciativa del ejecutivo, a sólo 12 años (art. 15). Se estableció además que la documentación gubernamental podía hacerse pública antes de cumplirse ese lapso, si desaparecían las causas que dieron origen a su reserva. Tan reducido plazo de desclasificación plantea problemas tanto para los datos personales como para la operación de los archivos. Por ello es indispensable contar con una Ley de Archivos que garantice el habeas data.
Nuestro país no cuenta con la infraestructura necesaria de recursos humanos ni materiales, y menos financieros, para operar la apertura de sus archivos públicos con eficacia, por falta de una normatividad específica. Pasar de la cultura de la secrecía a una de transparencia plantea un gran reto.
El recién creado Instituto Federal de Acceso a la Información, cuyo objeto expreso es garantizar que los asuntos públicos sean realmente del dominio común, tiene la responsabilidad de dar las especificaciones correspondientes para suplir las lagunas legales que aún existen. El IFAI y el Archivo General de la Nación han elaborado unos lineamientos para el funcionamiento formal de los archivos de trámite, de concentración e históricos, que no suplen a la ley, ya que dejan sin definir la valoración documental y su historicidad, entre otros aspectos. Hoy, los tres poderes, igual que los estados, funcionan cada uno con un marco normativo distinto y todos son juez y parte, en la decisión de clasificar y desclasificar sus documentos.
En cumplimiento del acuerdo presidencial del 27 de noviembre del 2001, desde febrero del 2002, la Secretaría de Gobernación transfirió la documentación del Centro de Investigación y Seguridad Nacional a su propio órgano desconcentrado, el Archivo General de la Nación. También la Secretaría de la Defensa Nacional, que no había transferido ninguna documentación al AGN desde 1932, envió la correspondiente al periodo 1965 – 1985.
No obstante la importancia que revistió el que ambas secretarías hubieran abierto sus archivos secretos, se trató de un acto discrecional, no de una obligación jurídica. Si bien es positivo contar con el acceso a la documentación de la SEDENA y del CISEN, no faltó quien pensara que la documentación había sido previamente depurada. Por eso es indispensable institucionalizar el proceso de preservación, depuración y acceso, por medio de una legislación específica.
La Ley de Archivos debe precisar las normas de preservación de la documentación. Las sanciones, no sólo administrativas, en casos de negligencia de los funcionarios responsables; ya que se ha perdido mucha documentación relevante, no sólo por dolo, sino también por descuido. Deben precisarse claramente cuáles son los documentos que por seguridad nacional y privacía de las personas, deben mantenerse en reserva.
Se debe especificar el tratamiento de cada tipo de documento y contemplar la organización de toda la información que se encuentra dispersa en las diversas dependencias gubernamentales. Así como precisar la historicidad de los documentos, para que sean transferidos al Archivo General de la Nación y a los archivos históricos estatales.
Deberá recuperarse la documentación faltante en el AGN y archivos estatales –comenzando por los archivos presidenciales y gubernamentales–, para lo cual, será necesario construir los inmuebles adecuados, que cumplan con las normas internacionales para la preservación y acceso de la documentación.
Paradójicamente, hoy es más fácil reconstruir la historia del siglo XIX desde la independencia hasta el porfirismo, y la de la Revolución hasta mediado del siglo XX, ya que paulatinamente se ha perdido el interés de los gobiernos por preservar las evidencias documentales, con lo que se ha privado a la ciudadanía de la posibilidad de ejercer su derecho a la información, y se ha perdido nuestra memoria histórica y el patrimonio documental de la nación.
El acceso a los archivos gubernamentales es una forma de control del poder, la transparencia es indispensable para una vida democrática. Sin archivos que funcionen conforme a un marco normativo claro y preciso, la transparencia es ficticia y la información podrá seguirse manipulando. Lo que importa es asegurar el interés de una nación, no la notoriedad de un gobierno en un momento político determinado.
Debemos cuidar que no ocurra con los archivos lo que con otras instituciones: que sean objeto de uso y desgaste político, porque perderían credibilidad ante la ciudadanía. La confianza en las instituciones es indispensable para fortalecer a nuestra democracia.
Desde la antigua democracia ateniense, los archivos han sido fuente para la defensa de los derechos de la ciudadanía y fundamento de su juridicidad. Por ello, el Archeion griego se situó junto al Areópago, para que los ciudadanos pudieran proveerse en el archivo de los instrumentos necesarios para defender sus derechos.
Los archivos son centros de información; de su buena administración depende la eficiencia de las instituciones. Son el eje neurálgico de la toma de decisiones en una buena administración, y la fuente donde la ciudadanía puede vigilar al Estado. Una ciudadanía informada puede defender sus derechos. En una democracia plena, los ciudadanos pueden vigilar y controlar al poder.
La eficiencia de nuestros archivos influye también en el desarrollo económico, al garantizar con su buen funcionamiento que se evite el mal uso de los recursos, tanto para evitarse la duplicidad de acciones, como para evitar la falta de continuidad en los programas y los malos manejos. En este sentido, la transparencia de los archivos constituye la mejor garantía de una administración honesta, íntegra.
La generación racional, la preservación y el ordenamiento de la documentación es fundamental para que se pueda ejercer el derecho a la información. Lamentablemente, existe un gran desconocimiento sobre la responsabilidad moral y legal que implica la administración de documentos.
Es necesario multiplicar los programas de capacitación para el personal operativo que labora en los archivos, con objeto de adiestrarlo en el uso adecuado de las nuevas metodologías archivísticas, así como en la tecnología informática.
Actualmente existen diferencias abismales entre los diferentes archivos públicos, mientras algunos han automatizado y digitalizado sus fondos para darles acceso por la red, otros no cuentan siquiera con un local adecuado, ni el mobiliario indispensable para ordenar sus acervos. La mayoría los archivistas de nuestro país son empíricos y no aplican la norma internacional de descripción archivística y desconocen el manejo de los documentos electrónicos. Para asegurar que los documentos electrónicos se preserven debe definirse claramente su normatividad de manera que se puedan constituir Redes de Archivos.
La Ley del Sistema estatal de Archivos de Nuevo León debe reformarse, hacer una nueva acorde con la Ley de Acceso a la Información, y hacer otra específica de Datos Personales. Cabe destacar que la Ley de Acceso a la Información de Nuevo León es omisa en ambos temas.
Existe un rezago importante en la materia, es necesario el compromiso de las autoridades federales, estatales y municipales para la conservación del patrimonio histórico de la entidad y para transitar de la cultura de la secrecía a la de la transparencia.
En LIMAC hacemos énfasis en la capacitación del personal archivístico, porque de otra forma la ley no se podrá aplicar. Así como del presupuesto correspondiente para los Archivos dentro de las finanzas del Estado.
Estamos aún por debajo de los estándares democráticos internacionales. Requerimos evaluar la eficacia de la ley y promover leyes en los estados que aún no la tienen.
Mientras los gobiernos autoritarios son cerrados, las democracias deben ser abiertas. En este sentido la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública marca un antes y un después en la historia política y administrativa del México contemporáneo, ya que obliga a las autoridades y a la ciudadanía a una nueva cultura en la cual el acceso a la información pública permita vigilar la observancia de la ley, para vivir en un estado de derecho. Controlar al poder y evitar su corrupción. Para vivir la democracia, el acceso a la información del Estado es un elemento esencial.
